王衍用教授认为，中国旅游发展有两个致命的误区，一是将旅游业局限为经济产业，其观点见已经发表于品橙网的文章《旅游业，不要还在经济产业的牢笼中继续独舞》；二是将旅游局当作为旅游者服务的机构，这就是本文需要阐述的观点。

纵观旅游管理机构的发展历程，其名称和性质是随着旅游业的不断发展而变化的。1964年“中国旅行游览事业管理局”成立，其功能是负责外事接待中的旅行游览，是一种政治任务； 1982年更名为中华人民共和国国家旅游局和1993年国家旅游局成为国务院直属机构，其功能是旅游行业管理，后提升为经济行为。时至今日，旅游业已经称之为一项综合性很强的重要产业时，旅游局的管理还要局限在于行业管理的范畴？！ 旅游局还是主要为旅游者服务？！2013年我国出台了《旅游法》，社会各界自然认为执法主体是旅游局，其实《旅游法》对旅游相关行政执法部门是这样描述：景区主管部门、有关主管部门、有关部门、旅游主管部门和道路运输管理机构。那么，试问旅游局在整个旅游者的活动中，能管什么，该管什么？甚至是旅游局是不是需要管理旅游者？我们先看五个案例：

案例1：青岛大虾事件

就在刚过去的十一黄金周，“青岛大虾”事件引爆全国，其恶劣的影响还登上了外国的新闻版面，所谓“好事不出门，坏事传千里”，山东省花大力气打造的“好客山东”品牌输给了一只大虾。事件曝光后的第二天，以青岛市旅游局牵头，工商行政管理局、物价局、公安局四部门联合发文《关于进一步治理规范旅游市场秩序的通告》。政府以旅游局牵头解决问题看似是对旅游局综合协调部门工作的默许，但事实上，宰客事件发生与处理时，游客首先并没有向旅游部门投诉，报案后公安局也并没有找旅游局来处理，该事件从头到尾旅游局一没有法律授权，二没有得到报告，那这样的事情是否该由旅游局来管？旅游局是否又能管得了？

案例2：三亚海鲜排挡“宰客门”事件

2012年春节，网友在微博爆出在三亚吃海鲜，三个普通的菜被宰近4000元，邻桌客人点了一条鱼每斤580元共6000多元。此帖一出，三亚海鲜被舆论推向风口浪尖，而作为国际旅游岛，吃海鲜作为旅游消费的重要内容，对旅游局失责的责难也声声不断。而事实是，一家海鲜排挡的成立，需要经过城管局来认定其在沙滩什么位置可以摆摊、需工商行政管理局来审核发放经营许可证、需要物价局或发改局来进行统一定价，而其最后面向市场，大部分情况还得经过“摊主”自由提价。一个海鲜摊的经营，跟旅游局没有半毛钱的关系，而当游客被宰后，游客也没有意识去找旅游局，然而事件发生后，旅游局却被统一诟病。

案例3：泰航泼水事件

2014年12月，南京旅游团队在由泰国曼谷返航途中，个别游客因不满空姐的服务，泼空姐热水，还扬言炸飞机，最后迫使飞机中途返航。这种恶劣的做法不但扰乱了公共秩序，也有损祖国形象，事件后来由泰国警方调查处理。按照常理，事情发生在飞机上，应按照《国际航空法》或《通用航空飞行管理条例》等航空法律法规处理，然而，这样一件因个别游客素质低下造成的事件和旅游社没有关系，最后却由旅行社陪着一同“埋单”。事后，旅行社被作出全行业通报，责令整改，领队给予暂扣领队证一年的处罚。旅游局本来应该是保护旅游企业的娘家，现在却成了无罪责罚旅游企业的“昏君”，令旅游业界的所有人十分寒心！网上骂声一片。

案例4：厕所问题

在今年1月召开的全国旅游工作会上，国家旅游局作出了旅游厕所革命的决定。从今年开始，将用三年时间，通过政策引导、资金补助、标准规范等手段，新建旅游厕所33500座，改扩建旅游厕所25000座。事实上，“厕所革命”并不是第一次出现，早在上世纪90年代，我们就开始了厕所革命。可惜的是20多年过去了，“革命”仍未成功，难道只是因为景区的厕所太少，硬件太差吗？笔者认为，旅游业经过多年发展，旅游管理范畴的厕所数量并不少，硬件并不差，而主要问题是出在国人公共意识缺失上。不久前，一篇“花了好几千欧元买一只江诗丹顿手表的中国女游客舍不得0.7欧元野外小便”的新闻，足可以反映出国人的如厕文明还处于一个相当低下的水平。类似的新闻，还有“外企对中国员工进行上厕所培训”、“游客一天卷走公厕数万元手纸”等等。另外，随着大众休闲度假的深入，游客休闲范畴也将远远超越景区，但更多休闲场所的厕所属于社会公共服务设施，这样的空间，其厕所的修建和维护，应该由政府的城建部门来管。试问，全民族的文明素养提升归旅游局管吗？！公共厕所的修建和维护是旅游局的工作任务吗？！

案例5：九寨沟游客滞留事件
 

2013年《旅游法》颁布后的第一个长假，四川省九寨沟景区由于景区秩序问题，出现了四千多名游客滞留的情况，部分游客滞留时间长达5小时。2013年直到10月3日九寨沟卖出4万张门票，包括部分没有进入景区的游客，比上年少一万多人。为何上年还秩序井然，实行《旅游法》后反而变糟呢？究其原因，《旅游法》中对旅游团队购物及自费项目的限制使得旅游线路价格不得不大涨，因此，许多游客才选择自驾或者自由行。没有了导游的组织及提前预知，散客的无序涌入导致了景区瘫痪。新《旅游法》实施为何没有发挥出正面作用，反而对旅游市场造成了混乱？纵观《旅游法》，基本是对《旅行社管理条例》的细化，对购物的限制更是“因噎废食”。一部《旅游法》，应该对旅游行业、旅游产业、旅游事业等方面进行全方位的细致设计，《旅游法》则都是不到位和缺失的。

旅游者的事旅游局为什么非得要管？旅游局到底管的了吗？

首先，旅游局管不了旅游消费品的价格。旅游消费品是一个广义的概念，在旅游目的地一切游客能够消费的商品都是旅游消费品。很多消费场所的功能首先是为满足当地老百姓的需求，其次才是为旅游者服务，如许多餐馆、商场等等。也有一些在景区附近以游客为目标消费者的场所，其经营也不由旅游局监管。一个消费场所的运营需要城管、工商、物价等部门来审批，而旅游局能管什么呢？其实旅游者即为消费者，其权益理当由《消费者权益保护法》来保护，旅游局对价格制定与监管没有法律权利。

其次，旅游局管不了景区门票涨价。近几年不断有旅游景区爆出门票大涨，景区门票价格不仅成了公众和媒体关注的热点，同时也是有关部门管理的焦点。旅游局对景区门票的价格也只能“试图规范”，例如今年年初在全国景区系统启动的“旅游价格信得过景区”创建活动，节前又通过中国旅游景区协会发出倡议书，要求各类旅游景区共同抑制门票过高过快上涨问题，并严格要求所有5A、4A级景区原则上不得上调门票价格，将景区门票价格作为景区质量等级评定和复核的重点考核指标，实行一票否决制。这样的价格保卫行动，除对5A、4A级景区具有一定的权利范围外，对其他景区价格的影响恐怕还是未知数。这些还不是问题的关键，关键是旅游局替代了物价局和发改委，做了别人的工作，景区门票一上涨，游客埋怨的不是物价局和发改委，而是埋怨旅游局不作为，旅游局成了冤大头，替罪羊。

再次，旅游局管不了游客个人行为。随着旅游成为日常生活的常态内容，各种各样的游客不文明行为也是屡禁不止。刚过去的十一小长假，各种奇葩的游客行为也是层出不穷，有到雷峰塔搬砖给母亲治病的，有持假“联合国维和部队”证照免费逛动物园的，也有游客在卢浮宫前泡脚的…国家旅游局今年3月底为了倡导游客文明出游向全国旅游系统印发《游客不文明行为记录管理暂行办法》，早先颁布的《旅游法》中也对游客不文明行为有所涉及，但也只是软性的“应当尊重…应当保护…应当遵守…”之类的描述，对于参团游客，旅行社和游客之间是服务与被服务的关系，游客有什么不文明的行为，领队和导游最多也只是提醒、劝导，而不能强行制止，也不可能对游客进行责罚。同样的，旅游局也没有被法律授权对游客不文明行为进行管束，从某种意义上说，游客不文明行为更多的是个人素质教养的表现，旅游局能做的也只是正确引导而已。总之，旅游局管不了“宰客”、也管不了景区门票、管不了景区秩序也管不了旅游目的地的安全，旅游局更管不了游客的个人行为。

旅游者的事该由谁管呢？旅游行业协会才是主管旅游者的机构，旅游局主要是监管。针对旅游者在旅游过程中出现的问题，可以由相关旅行社协会、旅游饭店业协会、旅游车船协会、旅游景区协会等协同相关执法部门来共同监管。行业协会通过不同的举措来强化行业自律，从而规范旅游市场秩序、优化旅游环境、提升行业整体形象。

旅游局能管什么？该管什么？

长期以来，我国实行的是条块分割的旅游管理体制，政出多门、职能交叉、权责脱节，旅游管理部门侧重于行业管理，协调推进产业发展的职能较弱。面对逐渐形成的大旅游、大产业、大市场，传统的“小”旅游管理就很难适应旅游业快速发展的需要。“小马拉大车”，成为旅游管理与旅游产业发展矛盾的尴尬的现实写照。旅游局要从现在的小旅游行业管理局，提升为旅游产业建设局、再提升为旅游事业发展局（旅游委），以旅游事业的高度来通过旅游发展提推动当地的经济社会发展，而不是仅限于对景区、旅行社、星级酒店等少数行业的管理。

旅游局的重点工作应该放在产业建设方面。

首先，应完善旅游要素产业，这是为观光旅游者保证的最基础与必要的产业，即通常意义上的旅游六要素：食、住、行、游、购、娱。旅游要素产业是旅游产业中的主导，如旅游接待业、涉及旅游区内外部的交通业、以景区景点为代表的游憩行业、集购物、观赏、休闲和娱乐等于一体的商业等等都属于旅游要素产业内的范畴。值得注意的是，旅游局在打造要素产业时，需要关注如何将单要素差异的旅游产品向全要素差异的旅游产品与全方位差异的旅游产品的转变，即将“六要素”打造为“六吸引”，如吃文化套餐、住文化主题酒店 坐特色交通工具、购买包装和创新的旅游商品，娱乐以非遗文化的演艺为主。并结合全要素旅游产品和独特的社会文化环境，如丽江，平遥这样的地方，做出全方位差异的旅游产品，从而做强旅游要素产业。

其次，应积极推进旅游关联产业，这是直接配合和围绕旅游要素产业发展起来的产业。我们将旅游关联产业划分为两类：第一类是为旅游要素产业提供生产资料的产业，主要包括：车船交通工具生产、游乐设施生产、土特产品加工、旅游工艺加工、旅游衍生品加工、酒店产品生产、信息终端及虚拟旅游等设备制造、园林绿化、生态恢复、旅游基础及服务设施建造、艺术装饰等生产制造以及园林建筑业；第二类是为旅游要素产业提供技术、能源及其它服务的产业，主要包括：旅游商务行业（包括电子商务）、旅游媒介广告行业、展览、节庆等营销行业；旅行支票、旅行信用卡、旅游投融资、旅游保险、旅游衍生金融产品等金融业；旅游规划、策划、管理、投融资、景观建筑设计、旅游工业品研发设计等咨询行业以及导游培训等相关教育培训行业。

再次，应完善构架融合产业，这是一种新型产业形态。它是旅游产业内部或者旅游产业与其他产业之间在技术与制度创新的基础上发生相互交叉、相互渗透的关系，最终融合为一体的产业。由于旅游业的巨大带动作用，目前多种产业或是行业均与旅游业融合产生了各种形态的旅游融合产业。如保健养生旅游产业、养老旅游、工业旅游、休闲农业、科技旅游（太空旅游）、旅游地产（景观建筑等）、文化创意产业（影视旅游、旅游演艺）、体育旅游产业等。融合产业的构建使“旅游+”达到了“旅游X”的状态。

旅游委的宗旨是要推动旅游事业的发展，促进旅游目的地建设，从而达到引领经济社会发展的目的。

旅游业不仅要注重自身发展，还要通过发展旅游业形成抓手，形成驱动力，进而促进区域社会经济的发展。笔者认为，旅游委本应承担起发展旅游事业的重任，通过整合相关部门，促进目的地社会经济发展与产业结构的提升，而如今旅游委只起到了整合行政管理资源的作用，还远达不到旅游事业发展的高度。要发展旅游事业，需要从以下几方面着手：

首先，旅游委需为城市转型出力。旅游业是调整产业结构的主力军，由于旅游业是三产的龙头，旅游业发展了，三产的比例就增大了，同时旅游业还可以直接促使一产和二产三产化，也可以使三产的比例增大。过去我们曾经说，无农不稳，无工不富，无商不活。现在要加上一句：无旅不优，即没有旅游业的介入，产业结构难以优化。在工业化发展的后期，许多城市面临着资源枯竭的威胁，旅游业的进入给了一些城市重生的动力，促进了地区社会经济的转型。例如，“煤城”焦作在“因煤而困”的背景下大力发展旅游业，短短几年，焦作旅游业已经实现了从弱到强，打造了世界地质公园、焦作山水、太极拳三大有国内影响力的品牌，拉动了地方经济，树立了从“黑色印象”到“绿色主题”的崭新形象。2007年，焦作市旅游综合收入93亿元，占GDP的比重达到11％。国内外还有许多靠旅游业来促进城市转型的事例，如美国休斯敦、匹兹堡，德国鲁尔区，还有国内的大庆市、枣庄市等等。

其次，旅游委需推动构建“城市旅游”新格局。随着散客时代的加速到来以及城市自身的提升，对其打造游客和市民共享空间提出了更高的要求，这也使得统筹考虑旅游和城市的发展比以往任何时候更显必要。城市不仅是固定生活者（市民）的，也是移动生活者（旅游者）的，一个城市不仅需要功能，还需要有味道、需要营造一种特别的生活方式，这样旅游者对城市才会最终形成场所依赖，一个区域才会成为旅游目的地。因此，旅游委需要将城市旅游的总体发展理念从旅游城市转向城市旅游，“旅游即城市，城市即旅游”。旅游和城市的融合要求打破城市与旅游简单的包含与被包含的关系，旅游业将不仅仅是城市的产业之一，城市本身需作为一个大旅游景区和产品来打造，实现城市旅游建设的目的。在旅游城市中，城市建设是主导，旅游业是辅助，是配套，旅游局需配合城建部门，建设配套的旅游服务设施，优化城市环境，提高居民的好客度等；而在城市旅游中，旅游业应成为统领城市的产业，由旅游规划来引导城市建设，包括城市的景观、 生态及人文环境、和谐而安全的秩序等等，游客到城市的每个角落都能感受到城市的气质与休闲品质，而当地居民也在此环境中得到更好的经济收益与幸福体验。

第三，旅游委需积极建设乡村旅游目的地。乡村旅游是一些地方新农村建设的重要推手，也是产业结构调整和解决“三农”问题的重要抓手，更是农村生态文明建设的切入点。如果我们更加重视乡村旅游的这些综合性价值，那么就能达到建设美丽乡村的目的，从而促进美丽中国的建设。从旅游者角度来说，乡村旅游就是回家，因为回归是一种潮流，回家是一种诉求；从政府角度来说，发展乡村旅游的最终目的就是进行新农村建设，同时进行农村产业结构的调整；而从本质上来说，发展乡村旅游就是要营造好山水乡愁，构建好乡村生产生活，挖掘民俗、风情、技艺等特色资源。乡村旅游不仅仅是要做好观光农业、休闲农业和体验农业产品，有条件的还要打造养生农业和生命农业等更为深层次的产品。这些丰富多彩的乡村旅游产品，既能满足城市人的身心需求，又能让农民就地就业、农产品就地增值、农村就地城镇化、农俗就地传承、农业就地转型，实现第六产业的综合发展。这是农业部门的“农业+旅游”所无法完成的，它体现的更是“旅游×”的级数效应。按照旅游路径做的新农村升级，不是赶农民上楼，也不是小打小闹的农家乐，它更体现旅游产业与其他产业的融合，这种模式才能使乡村旅游从“单打独斗”走向区域发展，从而解决全域发展的问题。

第四，旅游委需助推智慧城市的建设。要想把旅游产业做强，使旅游产业快速健康发展，就必须要依靠现代科技的力量，采用一种低成本、高效率的联合服务模式，用网络把涉及旅游的各个要素联系起来，从而为游客提供智慧化的旅游服务。这种服务离不开智慧城市的基础环境，如区域信息基础设施，包括3G和无线网络覆盖，并对三网融合有一定的需要。智慧旅游是智慧城市的重要组成部分，几乎所有的城市都具备旅游的功能，不考虑智慧旅游的智慧城市是不完整的。因此，发展智慧旅游离不开智慧城市的建设。而随着旅游业在国民经济产业中地位的提升，部分城市特别是把旅游作为支柱产业的城市，也可以通过先开展智慧旅游建设，在打下一定基础，产生一定效益之后，再进一步开展智慧城市的建设。

第五，旅游委是对外宣传旅游目的地形象的窗口。中国2000多个县市区，没有区域形象的地方，经济社会是很难发展的。放眼中国，几乎所有省市县区的区域形象都是用旅游形象来替代的，因而，旅游局首要的功能是营销旅游地目的地，从宏观上为旅游地的形象进行定位，并形成自身的旅游品牌，即“如果把一座城市比成一个企业，旅游局应该成为这个企业的营销部。”如我们耳熟能详的中国酷省黑龙江、桂林山水甲天下、爽爽的贵阳等等都是当地旅游局协同政府其他部门来推出的，旅游地通过旅游形象吸引“人流”进入, 从而全方位带动所有的“流”（信息流，物流，资金流，人才流等）流进，即“人流”是一切流的载体！因此，旅游局为当地各个部门的发展以及区域的发展，提供了基础，打造了平台。

总之，旅游局需要作出自己的业绩，需要担当起自己的责任，这都是对的，也是必须的。问题是，这个担当的目标是旅游业和旅游地，而不是旅游者！当然，目前的旅游局需要三业合一，即定位旅游事业，主攻旅游产业，监管旅游行业，旅游局再也不要在主要为旅游者服务的泥沼中苦苦挣扎啦！

（作者：王衍用教授 北京交通大学）

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